這份奏疏，實(shí)際上勾勒出了一個(gè)早期近代海關(guān)與海外貿(mào)易管理體系的雛形，其核心是將海外貿(mào)易從“懷柔遠(yuǎn)人”的政治附屬品，提升到“經(jīng)略海疆、充實(shí)國(guó)用”的國(guó)家戰(zhàn)略高度，并以制度化、透明化、利益導(dǎo)向的方式進(jìn)行管理。
爭(zhēng)論異常激烈。反對(duì)者攻擊此舉是“與民爭(zhēng)利”、“啟商賈奢靡之風(fēng)”、“使天子有利之譏”，更擔(dān)心市舶使權(quán)力過(guò)重，形成獨(dú)立于地方行政體系之外的“利窟”，尾大不掉。支持者則列舉前代市舶之利，強(qiáng)調(diào)如今水師強(qiáng)盛、海船堅(jiān)固，正宜開(kāi)拓。武后最終乾綱獨(dú)斷，支持了李瑾、劉仁軌等人的主張。她敏銳地看到了其中巨大的經(jīng)濟(jì)利益和對(duì)皇權(quán)的鞏固作用――一個(gè)由中央直接控制、能帶來(lái)穩(wěn)定巨額收入的市舶系統(tǒng)，無(wú)疑能增強(qiáng)朝廷的財(cái)政力量，削弱地方割據(jù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
麟德十三年初，詔令頒行天下。以廣州為模板，揚(yáng)州、泉州、明州、交州四處，迅速開(kāi)始籌建新的市舶司。朝廷選派了一批被視為“能吏”、“干員”且相對(duì)清廉的官員出任首屆市舶使，并抽調(diào)戶(hù)部、工部、水師相關(guān)人員輔助。劉仁軌被任命為“東南諸道市舶、水陸轉(zhuǎn)運(yùn)、沿海防御制置使”，總攬東南沿海市舶、水師及與海外相關(guān)事務(wù)，駐地廣州，顯示出朝廷對(duì)此事的極度重視。
新政推行，絕非一帆風(fēng)順。廣州舊有的利益集團(tuán)（包括部分官吏、地方豪強(qiáng)、與番商勾結(jié)的“攬頭”）對(duì)新政陽(yáng)奉陰違，甚至暗中阻撓。新設(shè)立的“看驗(yàn)所”評(píng)估貨價(jià)，觸動(dòng)了他們低報(bào)價(jià)格、從中牟利的奶酪。規(guī)范的稅收和“公憑”制度，讓走私變得困難。一些習(xí)慣了混亂中撈取好處的番商“綱首”也感到不便，抱怨“規(guī)矩太多”。
廣州新任市舶使崔浞，是一位出身河北、曾擔(dān)任過(guò)縣令、州司馬的干練官員，以不畏豪強(qiáng)、精于計(jì)算著稱(chēng)。到任后，他雷厲風(fēng)行。首先，他請(qǐng)劉仁軌調(diào)派一隊(duì)水師精銳，以“整肅港口、緝拿私梟”為名，進(jìn)駐廣州港，震懾宵小。接著，他公開(kāi)頒布《市舶則例》草案，召集番漢大商，聽(tīng)取意見(jiàn)，稍作修改后便明文張榜，嚴(yán)格執(zhí)行。對(duì)于幾起試圖賄賂評(píng)估牙人、夾帶違禁品（主要是銅錢(qián)和生鐵）的案件，他果斷處置，涉案唐商抄沒(méi)家產(chǎn)，番商驅(qū)逐出境，永不允入唐貿(mào)易，涉案官吏杖責(zé)流放。此舉迅速樹(shù)立了新市舶司的權(quán)威。
同時(shí)，崔浞也展現(xiàn)出靈活變通的一面。他簡(jiǎn)化了部分繁瑣手續(xù)，提高了驗(yàn)貨效率；對(duì)于按時(shí)納稅、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)的大商，給予“優(yōu)舶”稱(chēng)號(hào)，可享受優(yōu)先泊位、快速通關(guān)、稅額九折等優(yōu)待；他還組織番漢商人聯(lián)誼，由市舶司出面擔(dān)保，促成了一些大宗長(zhǎng)期合約。新的官棧和互市場(chǎng)建成后，交易環(huán)境確實(shí)比以往魚(yú)龍混雜的碼頭更為安全、有序，減少了欺詐和糾紛，雖然要繳納棧租牙錢(qián)，但許多正經(jīng)商人，尤其是資本雄厚、做長(zhǎng)期生意的大商，逐漸開(kāi)始認(rèn)同這種新秩序。
最大的轉(zhuǎn)變發(fā)生在民間海商。過(guò)去，民間下海貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)極高，不僅要面對(duì)風(fēng)浪海盜，還要躲避官府稽查，地位低下。如今，只要向市舶司申請(qǐng)“出海公憑”，繳納一定保證金和定額稅（或在返航時(shí)按利抽分），就能合法揚(yáng)帆出海，甚至能申請(qǐng)水師護(hù)航（需付費(fèi)）。盡管有各種規(guī)費(fèi)，但合法身份帶來(lái)的安全感、水師護(hù)航降低的風(fēng)險(xiǎn)、以及返航后合法銷(xiāo)售貨物的便利，使得許多有資本、有膽識(shí)的沿海商人趨之若鶩。一批民間海商船隊(duì)開(kāi)始組建，他們多采取合資入股的方式，購(gòu)置或建造大型海船（其中不少采用了格物院改良的帆裝和船型），招募熟悉海路的水手，在嶺南、福建、江浙的沿海地帶蔚然成風(fēng)。
揚(yáng)州、泉州、明州、交州的市舶司也陸續(xù)建立并開(kāi)始運(yùn)轉(zhuǎn)。雖然各地情況不同（如揚(yáng)州更側(cè)重與內(nèi)河漕運(yùn)銜接，泉州、明州對(duì)日、朝貿(mào)易活躍，交州面向南洋），但基本制度框架得以推行。市舶司的設(shè)立，如同在帝國(guó)漫長(zhǎng)的海岸線上，打下了一根根堅(jiān)固的木樁，開(kāi)始系統(tǒng)地編織一張覆蓋東亞、東南亞乃至更遙遠(yuǎn)海域的貿(mào)易與稅收之網(wǎng)。
源源不斷的商品開(kāi)始通過(guò)這張網(wǎng)絡(luò)加速流動(dòng)：精美的越窯青瓷、邢窯白瓷、色彩絢麗的絲綢錦緞、清香撲鼻的茶葉、實(shí)用的鐵器銅鏡、珍貴的書(shū)籍紙張……從各大港口裝船，運(yùn)往未知的遠(yuǎn)方。而海外的香料、珠寶、犀象、琉璃、藥材、珍貴木材，乃至占城稻種、新奇瓜果，也沿著反向的航道，涌入大唐的港口，再通過(guò)運(yùn)河、驛路，分銷(xiāo)至帝國(guó)的各個(gè)角落。
市舶司的稅收賬冊(cè)上，數(shù)字開(kāi)始跳躍式增長(zhǎng)。雖然初期投入巨大，且貪腐不可能完全杜絕，但制度化的管理帶來(lái)的收益，很快讓朝廷的戶(hù)部官員們眉開(kāi)眼笑。這筆新增的、可持續(xù)的財(cái)源，為水師擴(kuò)建、港口建設(shè)、河工水利乃至朝廷的諸多開(kāi)支，提供了有力的支持。
站在廣州新建的市舶司官署高臺(tái)上，望著珠江口千帆競(jìng)發(fā)的壯觀景象，劉仁軌對(duì)身旁的崔浞感嘆道：“昔人云，‘江海所以能為百谷王者，以其善下之’。今朝廷設(shè)市舶，非僅取利，實(shí)乃開(kāi)其道，利其流，導(dǎo)百川而歸海，聚萬(wàn)國(guó)之貨殖。此非與民爭(zhēng)利，乃與民共利，而朝廷得其大者。海貿(mào)若江河，堵則潰，疏則通，導(dǎo)則沛然莫之能御。吾等所為，便是這疏與導(dǎo)。”
崔浞拱手道：“制置使高見(jiàn)。下官唯謹(jǐn)守章程，剔弊興利，使商賈樂(lè)出其途，番夷愿來(lái)朝市，而國(guó)庫(kù)日盈，海疆綏靖，方不負(fù)朝廷重托。”
海風(fēng)獵獵，吹動(dòng)著官署檐下的風(fēng)鈴，也吹動(dòng)著這古老帝國(guó)向著海洋深處，邁出更堅(jiān)定、更有力的步伐。市舶司的林立，標(biāo)志著大唐的海洋政策，從被動(dòng)、保守的“懷柔”，轉(zhuǎn)向了主動(dòng)、進(jìn)取的“經(jīng)理”。一個(gè)由國(guó)家力量主導(dǎo)、制度保障、利益驅(qū)動(dòng)的海上貿(mào)易時(shí)代，伴隨著各港口市舶司升起的旗幟和清脆的算盤(pán)聲，正式拉開(kāi)了序幕。財(cái)富的潮水，正以前所未有的規(guī)模和確定性，開(kāi)始拍打大唐的海岸線，并將很快涌向這個(gè)帝國(guó)的腹地，沖刷、改變著一切。_c